28 июня Украина в 11-й раз отмечает День Конституции. Но нельзя исключить, того, что в дальнейшем его будут праздновать совсем в другой день, ибо Основной Закон 1996 года будет изменен.

Выборы вместе с референдумом?

9 июня Александр Мороз в интервью «Комсомольской правде в Украине» заявил, что истинной целью досрочных выборов является референдум по Конституции, для того чтобы Ющенко добился прав формировать правительство, освобождать министров и единолично увольнять Генпрокурора.

Спикер не говорил ни о возможных сроках, ни о технологии проведения плебисцита. Однако уже через день его первый зам Адам Мартынюк на пресс-конференции сказал, что «скорее всего, на 30 сентября будет собрана инициатива или указ президента, чтобы одновременно с выборами, если они будут, провести референдум по Конституции», проект которой «одновременно писала одна группа в Крыму и другая в Карпатских горах».

Вопросы бюллетеня

По Конституции глава государства имеет права назначать и провозглашать референдум, но при строго оговоренных обстоятельствах. Так, если парламент примет изменения разделов I («Общие положения»), III («Выборы. Референдум») и ХIII («Внесение изменений в Конституцию Украины»), они должны быть подтверждены референдумом, который обязан назначить президент. Однако такой вариант невероятен не только сейчас, но и после выборов. В первую очередь потому, что данные разделы не касаются вопросов компетенции президента, парламента и правительства, которые Ющенко как раз больше всего интересуют.

Второй законный вариант — провозглашение референдума по народной инициативе, то есть в случае сбора 3 млн. подписей, признанных ЦИК. Конституцией запрещены референдумы лишь относительно бюджета, налогов и амнистии. Следовательно, можно проводить и опрос по изменению отдельных статей ОЗ. Именно таковым и был плебисцит в апреле 2000-го. Но загвоздка в том, что прямое действие референдума Конституцией не предусмотрено, а посему одобрение на нем конституционных поправок дает их инициаторам лишь моральный аргумент, который не обязательно удается превратить в 300 голосов. Вот почему результаты того референдума и не были имплементированы. Конечно, здесь сыграл роль и кассетный скандал, но и до него конституционное большинство в Раде было под огромным вопросом, невзирая на то, что принятые в первом чтении конституционные поправки были более компромиссными, чем формулировки референдума.

Схожий вариант — провести опрос не по отдельным статьям ОЗ, а только по принципу модели власти: президентская или парламентская республика. Это, конечно, не решает множества вопросов, так как в каждом конкретном государстве, хоть президентском, хоть парламентском, полномочия властных структур выписаны индивидуально, а не по единой схеме. Тем не менее итог такого референдума можно использовать для морального давления на парламент и Конституционную комиссию с не меньшим успехом, чем референдум по конкретным конституционным поправкам. Но здесь все в конечном итоге будет зависеть от общего расклада сил в стране.

Возможен референдум и по проекту новой Конституции. В таком случае появится сильнейший аргумент в пользу того, что процедура его принятия не может быть идентичной внесению поправок в закон действующий. Более того, данный референдум во многом легитимирован решением Конституционного Суда от 27 марта 2000 г., которое касалось как раз кучмовского референдума. Тогда был признан неконституционным вопрос: «Согласны ли Вы с тем, что Конституция Украины должна приниматься всеукраинским референдумом?» Суд мотивировал это тем, что данный «вопрос выносится на всеукраинский референдум без выяснения воли народа относительно необходимости принятия новой Конституции и, следовательно, ставит под сомнения действие Основного Закона Украины, что может привести к ослаблению установленных им основ конституционного строя в Украине, прав и свобод человека и гражданина». В особом мнении по поводу этого решения судья Селивон отмечал, что таким вердиктом «Конституционный Суд по сути установил порядок принятия новой Конституции, связав ее утверждение с обязательным предварительным выяснением воли народа относительно нее».

Но для проведения последнего референдума нужно наличие обнародованного проекта Конституции, подготовленного авторитетной в глазах общества структурой. Такой структуры в данное время нет. В то же время теоретически не исключена возможность, что даже в ближайшие дни, как черт из табакерки, появится проект, разработанный группой пропрезидентских правоведов вместе с соответствующими общественными организациями. А глава государства сочтет, что этот документ нуждается в выяснении мнения народа. Однако для легитимного назначения референдума все равно нужна хотя бы имитация инициативы снизу в виде соответствующего сбора подписей. Без таких подписей невозможен любой референдум. В том числе и по отдельным конституционным поправкам, и по форме государственного устройства.

Подписи. Сроки поджимают

Пока ничего не известно о создании инициативных групп по сбору подписей относительно вынесения на референдум какого-либо вопроса. Между тем согласно закону референдум проводится не ранее чем через 3 и не позднее чем через 4 месяца после решения о его проведении. Таким образом, для его синхронизации с выборами необходимо зарегистрировать группы, собрать подписи и проверить их в ЦИК в течение оставшихся дней июня. А даже при Кучме в 1999—2000 гг. между регистрацией первой инициативной группы и указом о провозглашении референдума прошло 22 дня. Однако, в отличие от тех времен высока вероятность того, что органы местного самоуправления на юго-востоке будут по тем или иным причинам отказывать в направлении в ЦИК протоколов собраний инициативных групп или задерживать их направление. Разделенный ЦИК вполне может отказывать и в регистрации этих групп, в случае же сбора подписей провести их выборочную проверку нормальными, а не ударными темпами, а посему закончит ее не 30 июня, а позже.

Таким образом, проведение легитимного референдума по конституционным вопросам 30 сентября представляется крайне маловероятным из-за отсутствия конкретно выраженной инициативы и соображений технического порядка.

А если опрос

В то же время Ющенко, подобно Кучме, может попробовать назначить на 30 сентября выяснение народного мнения по интересующему его вопросу, назвав его не референдумом, а опросом общественного мнения. За образец можно взять указ Кучмы от 31 мая 1995-го, который предполагал проведение такого опроса о доверии президенту и ВР (он не состоялся из-за принятия Конституционного договора). При этом президентская сторона в обиходе называла данное мероприятие плебисцитом, хотя понятия «плебисцит» и «референдум» — абсолютные синонимы (только первое больше использовалось в конце ХIХ — начале ХХ в.) и в указе Кучмы подчеркивала, что «возможность проведения опроса общественного мнения в порядке ином, чем это предусмотрено законом «О всеукраинском и местных референдумах» вытекает из ст. 47 этого Закона». А провести голосование предполагалось всего через 4 недели после указа.

Действительно, закон предусматривает возможность подобных опросов и ничего не говорит о временных рамках их проведения и не требует сбора подписей. Следовательно, Ющенко может назначить его даже в сентябре. Однако если он так поступит, то темой опроса могут, вероятно, стать лишь конституционные поправки или принцип государственного устройства, но не ОЗ.

И вот почему. Во-первых, Ющенко важно показать, что проект Конституции вызывает общественный интерес, а он, дескать, лишь выполняет волю народа. А доказательство интереса и есть подписи. Во-вторых, закон о референдумах четко указывает, что подобные опросы не имеют правовых последствий. Хотя теоретически возможен и вариант, когда внезапно появится проект конституции и подписи будут собраны, но их не признает ЦИК. Тогда президент может назначить опрос по этому проекту, однако его итоги и при выгодном для Ющенко исходе все равно дадут ему лишь моральный, а не правовой аргумент.

В случае же с конституционными поправками и с принципом государственного устройства для президента все равно, как будет называться всенародное выяснение общественного мнения — референдумом или опросом: прямого действия оно иметь не будет.

А Ющенко, скорее всего, нужен именно референдум по новой Конституции — и в силу его более прямого действия, и потому, что утверждение таким образом ОЗ позволит начать жизнь с чистого листа, а рассмотрение дел о конституционности множества президентских решений в КС утратит смысл. (Вероятно, хотя сейчас об этом не говорят, будет предполагаться и иная модель формирования этой структуры власти, что обеспечит ее переформатирование в президентскую пользу).

Но по какому бы поводу ни думал проводить опрос Ющенко 30 сентября, велика вероятность того, что правительство может сорвать мероприятие, не выделив средств на печатание бюллетеней.

Референдум. Но после виборов

Впрочем, думаю, президент сейчас вряд ли осуществит этот план синхронно с выборами парламента. Вышеизложенные обстоятельства и ситуация в стране в целом дают основания считать, что референдума или опроса одновременного с выборами не будет.

В будущем возможны два варианта. Первый — маловероятный, поскольку предполагает победу оппозиции на выборах. В таком случае она инициирует смену Конституции, но не будет иметь 300 голосов, чтобы сделать это в парламенте. Тогда ОЗ попытаются навязать через референдум. Но и этот вариант пройдет относительно гладко, если в оранжевой части парламента сторонники Ющенко будут доминировать над БЮТ. Ибо Тимошенко, став премьером, никогда не захочет лишаться нынешних полномочий главы правительства.

Второй вариант — более вероятный. Он предполагает, что оппозиция, проиграв выборы, попытается сделать и новоизбранный парламент недееспособным, срывая заседания, вопя в мегафоны, отключая электричество и т. п. Дискредитация второго подряд созыва будет склонять к мысли, что в украинских условиях парламентаризм несостоятелен в принципе. И такая ситуация очень выгодна для Ющенко, который будет утверждать, что новая Конституция станет единственным выходом из кризиса.

Альтернатива 1. Политреформа по-европейски

Чтобы нейтрализовать вышеизложенный сценарий, у коалиции есть две модели контрдействий, которые, впрочем, не исключают друг друга.

Первая — подготовить свой проект новой Конституции или конституционных изменений, опирающийся на модель демократических европейских стран, имеющих пост президента (Италия, Португалия, Франция и др.). Ключевыми моментами такого проекта должны стать:

1. Полная свобода парламента и правительства в подборе глав Минобороны, МИД, СБУ, а также других органов исполнительной власти с особым статусом (погранслужба и др.).

2. Контрасигнация всех указов президента.

3. Ограничение полномочий СНБО и прав президента по его формированию. Кто входит в этот орган (по должности или по механизму назначения), должно быть четко прописано в Конституции.

4. Лишение президента права приостанавливать постановления правительства, направляя их в КС.

5. Снижение планки для преодоления президентского вето.

6. Ликвидация местных администраций и передача их полномочий органам, сформированным соответствующими советами.

Безусловно, президент мог бы получить по французскому образцу возможность распускать парламент по одному своему желанию. Правда, чтобы он не злоупотреблял этим правом, необходимо предусмотреть, что повторный роспуск ВР в течение 5 лет влечет за собой и обязательный референдум о доверии президенту, на время проведения которого последний приостанавливает выполнение функций главы государства.

Данный проект может быть оформлен также как инициатива экспертов и общественных организаций, но обязательно его внести в Раду как законопроект, ибо только в таком случае он вызовет нужный резонанс за рубежом и, в частности, даст основания получить заключение Венецианской комиссии. И первое, и второе должны быть положительными, особенно если в документе будет меньше свойственной политреформе отсебятины, а больше прямых заимствований из конституций развитых демократий. Ведь даже докладчицы Совета Европы в апреле высказались в пользу перехода Украины к сугубо парламентской модели, а экс-посол США Стивен Пайфер называл сокращение президентских полномочий в ходе политреформы позитивным явлением.

Однако никакие заключения международных экспертов, а также объективные достоинства проекта Конституции не могут заменить политической воли, необходимой для его вынесения на референдум вопреки воле президента.

Юля между двух проектов

Кстати, с проектом Конституции Украины как парламентской республики коалицию может опередить Юлия Тимошенко, которая на последней «Свободе слова» заявила, что «нужно, чтобы не политики — а высокие специалисты конституционного права разработали две модели Конституции. Первая — это чисто парламентская форма... Вторая Конституция — это там, где президентская форма правления. Она неплохая, поверьте мне, если там нет того «кучмизма», который был в той Конституции. И не политики должны выбирать между этими двумя документами, а хотя бы один раз спросите у людей, которую они хотят страну: парламентскую, где правит парламент и премьер, президентскую ли?»

Очень вероятно, что БЮТ пролоббирует подготовку обоих проектов и будет добиваться соответствующего референдума. Каким бы ни оказался результат — блок будет в выигрыше как непосредственно причастный к новой Конституции. Юлия Владимировна сейчас действительно не шутит, ибо ей самой пока ясно только одно: надо бороться за главный пост в стране, а называется он президентским или премьерским — неважно. К тому же пост премьера в парламентской республике позволил бы ей деликатно решить проблему конкуренции с Ющенко. Всегда можно сказать, дескать, «народ, решил, что премьер главный, а я лишь исполняю его волю». Тогда как поход за президентский пост потребует открытой политической борьбы с нынешним президентом.

Появление новых конституционных проектов — факт неплохой, ибо путает карты Ющенко. Однако, скорее всего, вскоре Тимошенко скатится на привычные для нее позиции примата президентской власти. Ибо психологически ей трудно смириться с принципами парламентаризма и коллегиальности вообще. А поэтому в случае коалиционного правительства будет скована даже при более широких премьерских полномочиях, чем сейчас. Ведь отношение Тимошенко к любым коалициям выдали ее слова в интервью ТРК «Украина» от 27 февраля 2006 г.: «Я могу твердо сказать о том, что я мечтаю, чтобы прийти такой силой в парламент, чтобы ни с кем не приходилось создавать коалиции, потому что коалиция — это всегда компромиссы против интересов людей».

Однако абсолютное большинство БЮТ в парламенте невозможно, поэтому ее премьерство вероятно лишь как коалиционное. Оранжевым вместе взятым вряд ли удастся получить большинство. Следовательно, Тимошенко либо забудет об идее референдума по двум проектам, либо позаботится, чтобы парламентский проект содержал положения, явно неприемлемые для общества. Хорошо бы узнать, что же значат ее слова о президентской модели «без того кучмизма». Ибо то, что в итоге предложит Юлия Владимировна, может оказаться кучмизмом в квадрате.

Альтернатива 2. Недоверие президенту

Но вернемся к вариантам сопротивления ревизии Конституции со стороны Ющенко. Пытаться реализовать первую модель (альтернативный проект ОЗ) возможно только при созыве нового парламента, так как независимо от правового момента прекращения ее правомочности, легитимность нынешней Рады без лишивших себя полномочий оппозиционеров сомнительна и для внешнего мира, и для украинского общества.

Однако если ЦИК не сможет воспрепятствовать наличию в ВР 300 депутатов, то тогда наиболее эффективным способом как решения проблемы выборов, так и конституционного вопроса станет вторая модель. Она предполагает, что в таком случае единственной легитимной моделью роспуска, станет проведение всенародного опроса о доверии парламенту, который необходимо совместить с аналогичным опросом о доверии президенту. Эту же модель надо пытаться реализовывать и в новом парламенте, едва станут очевидными намерения президентских сил по его дестабилизации.

Почему опрос, а не референдум? Уже упоминавшееся решение КС от 27 марта 2000-го запретило проводить референдум о доверии ВР на том основании, что «действующая Конституция Украины не предусматривает института выражения недоверия на всеукраинском референдуме, в том числе и провозглашенном по народной инициативе, Верховной Раде Украины или любым другим конституционным органам государственной власти как возможного основания досрочного прекращения их полномочий». Поскольку к «другим конституционным органам» относится и президент, то референдум о доверии/недоверии ему также невозможен.

Однако эти заключения КС не относятся ни к совещательному опросу граждан на основании ст. 46 закона «О всеукраинском и местном референдумах» (согласно этой же статье такой опрос иначе называется консультативным референдумом), ни к опросу общественного мнения, согласно ст. 47 данного закона. Разница между этими двумя опросами лишь в том, что результаты первого «учитываются при принятии решений соответствующими государственными органами», а результаты второго учитываться не обязаны.

Однако, когда речь идет о выяснении доверия народа к парламенту и президенту, то и оба упомянутых опроса и реальный референдум имеют одинаковую, исключительно моральную силу. Ибо даже если б не было соответствующего решения КС 8-летней давности, законодательство все равно не давало бы возможности реализовать народное волеизъявление по этому поводу.

Поэтому неважно, как будет называться это волеизъявление, главное — чтобы его проведению предшествовали политические договоренности, желательно заверенные международными посредниками, о том, что воля народа будет уважаться и в случае соответствующего результата Рада добровольно откажется собираться на пленарные заседания, а президент добровольно подаст в отставку либо сразу по подписании указа о ее роспуске (в случае недоверия к обоим институтам), либо после официального объявления о результатах опроса (если недоверие выразят лишь ему). И даже если бы на основании народного недоверия Ющенко смог избежать отставки, он все равно вынужден был бы отказаться от поползновений по реформе Конституции до окончания своего срока, так как его легитимность и для страны, и для внешнего мира была бы очень подорвана. В таком случае можно было бы спокойно заниматься совершенствованием Конституции, и это было бы залогом недопущения ошибок в данном процессе.

Ну а если бы удалось добиться и президентских выборов, страна получила бы шанс иметь главу государства, представляющего те же силы, что и парламентское большинство. А значит, дефекты политреформы резко не проявлялись, и над их устранением можно было бы работать без аврала.

О забытых плебисцитах

Разумеется, правовые соображения, независимо от наличия или отсутствия всех референдумов, о которых шла речь в статье, требуют и проведения плебисцитов по НАТО и ЕЭП, легитимность которых признана и ЦИК еще в начале года. Однако политики о них, похоже, забыли. У инициаторов этих мероприятий, очевидно, нет сил заставить президента провозгласить их. А у Партии регионов нет и желания, хотя проведение таких референдумов можно было бы постараться включить в пакет договоренностей о выборах. Но «регионалы» ни раньше, ни позже о них фактически не говорили. И даже если президент инициирует плебисцит на 30 сентября, то сомнительно, что правительство будет пытаться добиваться присоединения к нему референдумов по НАТО и ЕЭП.

Такая позиция, очевидно, — сознательный ход «регионалов», которые стремятся показать США, что они являются партнерами, на которых Вашингтон может положиться, а взамен попытаться через Америку повлиять на Ющенко.

Не буду говорить ни о моральных, ни о правовых дефектах подобной позиции. Они очевидны. Но, на мой взгляд, она вредит и прагматическим интересам ПР. Во-первых, закрыв еще в начале января глаза на нарушение закона со стороны Ющенко, который обязан был провозгласить референдум, они укрепили его уверенность в том, что можно нарушать закон, а значит, способствовали и нынешнему кризису. Во-вторых, игнорируя данный референдум, они лишают веры в демократию широкие и активные слои населения, по сути, их электорат. Эти слои получают наглядный урок: референдум реально провести, лишь когда он выгоден президенту. Поэтому «регионалы» заранее ухудшили свои позиции на случай, если речь пойдет о необходимости проведения референдумов по вопросу о демократической Конституции или о доверии президенту. В-третьих, проигнорировав волю миллионов людей, выступивших за референдумы по ЕЭП и НАТО, президент еще раз показал, что его роль в стране важнее, чем у премьера, правительства и коалиции, чем снизил рейтинг и ПР, и ее лидера.

Что же получила Партия регионов взамен от США? Возможно, имело место определенное сдерживание Ющенко, которое вылилось в отсутствие силового сценария, и проведение выборов в сроки, более удобные «регионалам». Однако это лишь оттянуло дальнейший конфликт, но не решило его, ибо главное для Ющенко — не новая Рада, а возвращение полномочий. И если Ющенко захочет провести референдум по Конституции, возвращающей полновластие президенту, то сдерживать его американцы не будут, тем более что такой референдум вписывается в украинское правовое поле гораздо лучше, чем мартовские и апрельские указы о роспуске парламента.

Алексей ПОПОВ

www.2000.net.ua

См. также:

Сообщения сайта по событиям в Верховной Раде и работе правительства Украины